举债纷争背后的南北政治对峙
南北围绕借款、发行公债进行了一系列对抗。持续的冲突其实反映了谁是合法政府，谁拥有合法发债权的问题，即合法性的争夺。
从民国初年政治制度来看，国会是民国的中心，宪法则是立国之本。孙中山南下护法即是坚持“约法与国会乃共和国之命脉”。南方在法定不足情况下召开非常国会成立军政府一直未得到承认。孙中山等期待日本同情，他还通告驻华各国公使“段祺瑞乘机窃据北京，自称总理。国之重器，私相授受，又不恢复非法解散之国会”，并殷切希望各国驻华公使转达各国政府维持正义，承认军政府，共敦睦谊，永固邦交。然而这一目标却未能实现。
南方军政府自建立就是一个极为松散临时性质的政府。其本身也是有“府”无“军”，成为“寄人篱下”的空头政府。西南实力派唐继尧拒绝出任元帅，而陈炳焜则认为“广东不能担负军政府和非常国会的经费开支”。孙中山在广州无饷无兵，只对国会和一支海军有一些影响，而实力派试图分裂护法，还策划成立“中华民国护法各省联合会”，及至最后军政府被迫进行改组。变局的干扰，使得护法举步艰难。在非常国会通过《修正军政府组织法案》后，孙中山“觉护法之希望，根本已绝”，毅然坚决辞去大元帅，一次护法被迫结束。孙中山领导军政府希望通过倡导护法，重建由革命党人实际掌握的临时政府的希望随之失败。
在实际公债运作中，孙中山等革命党人坚持以临时约法“国会有议决公债之募集及国库有负担之契约之权”进行公债发行。然而军政府始终未取得独立的行政权。发行公债或借款，政府必须获得法律授权，偿还国家公债利息和本金的贷款总是包含在预算之内，不得被修正和更改。并未取得合法的政权，他们只有期待“约法复则民国苏”。然而，护法的号召也并未取得内外的认同，还不时遭到内外的政治挑战与强烈质疑。北方的军事打击以及护法各派内部利益的纠葛使得南方军政府本身合法性一再遭受危机。
1918年5月21日，孙中山在极为失望之余离开广州，之后广州军政府以岑春煊为主席总裁，第一次护法亦告一段落。
