北洋海军在1888年正式成军时，其实力大大超过日本海军，然而此后至甲午战前的6年，由于经费紧张便未再添置一舰、未再更新一门火炮，甚至正常的维修都难进行。相反，这6年中日本平均每年添置新舰2艘，日本天皇甚至节省宫中费用，拨“内帑”以充造船、买船费用。两相对照，夫复何言！到甲午海战时，日本舰队的航速与火力都大大超过北洋舰队。其实，中日海战的胜负在此时已经判定。
修园就在筹建昆明湖水师学堂这种冠冕堂皇的名义之下正式开始，经费自然从海军出。人人明白这是“挂羊头卖狗肉”庞大的北洋水师曾是清王朝的骄傲，然竟不敌后起的日本海军，直接与腐败有关。
慈禧挪用巨额海军军费为自己修建颐和园并兴建“三海工程”（北海、中海、南海），是晚清政局腐朽透顶的一个最明显的标志。在内忧外患不断、财政几濒破产、统治岌岌可危已到朝不保夕的险境之中，她竟能动用巨额军费为满足自己“颐养”、游乐之欲而大兴土木，修建奢华园林，且无人敢于劝阻，则不能不说大清王朝的“气数”将尽了。
慈禧性喜享乐，曾几次想重修刚被英法联军焚毁的圆明园，但终因花费实在太巨且在恭亲王奕訢、醇亲王奕譞及李鸿章等一批王公大臣或明或暗的联手反对下不了了之。此后，“修个花园”始终是她的一个“情结”。到了1877年冬，在慈禧的几次打压下奕訢已经失势，奕譞却日渐得宠。或许是为了弥补当年曾经反对重修圆明园之“过”，使自己在慈禧面前更得宠幸，奕公式就想以在昆明湖边设机器局的名义为慈禧重建与圆明园一同被焚、原建于乾隆年间的清漪园，但为人所阻，未得实现。不过，奕公式此后却一直惦记着为太后“修园”邀宠。耿耿此心，将近十年。
1886年，慈禧借口即将结束垂帘听政，想建个花园以“颐养天年”，而这时早已主持军国大计、受命总理新成立不久的海军衙门事务的奕譞奉慈禧之命巡阅北洋海防时却心生一念，找到了为慈禧修园的最佳理由，赶忙上了《奏请复昆明湖水操旧制折》。当日，即奉接“依议”的慈禧懿旨。这样，一年前刚刚成立的海军衙门就负责起名为“水操”、实为给太后修园之责。
